Петро Немеш про децентралізацію влади в Україні.

Заслужений юрист України Петро Немеш спеціально для  видання роз’яснив всі правові аспекти децентралізації в Україні

Децентралізація – це принципова реформа державної влади, яка передбачає делегування (тобто передачу) значних владних повноважень та розпорядження більшістю бюджетних коштів від державних органів до органів місцевого самоврядування. Вона має бути здійснена таким чином, щоб максимальну кількість повноважень отримали органи місцевої влади, які знаходяться найближче до людей, з метою самостійного вирішення цими місцевими органами всіх суттєвих питань регіонального життя суспільства та окремих громадян: від ліцензування та регулювання малого та середнього бізнесу до планування соціально-економічного розвитку відповідної території. При цьому державні органи втрачають можливість прийняття рішень по зазначених питаннях, і лише в певних, чітко визначених, межах, здійснюють нагляд за відповідністю діяльності місцевої влади чинному законодавству.

Процеси децентралізації влади в новітній історії пройшли всі сучасні розвинуті демократичні держави, за винятком небагатьох країн, таких як США, Швейцарія та Нідерланди, у яких ключові процеси державного будівництва, формування центральних виконавчих, законодавчих органів влади, республіканських бюджетів через низку історичних обставин відбувалися саме з ініциативи та у взаємодії місцевих громад, відсутніх у статусі суб’єктів державотворення в інших, феодальних, країнах того часу.

Децентралізація влади відбувалася з певними особливостями в різних країнах (наприклад, у Великій Британії вона була пов’язана з довготривалим і поступовим відібранням повноважень парламентом у монархічної влади з подальшим розвитком місцевого самоврядування, а в багатьох інших країнах децентралізація починалась з усунення монархії або колоніальної залежності). Але в усіх країнах децентралізація влади була необхідною умовою соціально-економічного розвитку та забезпечення високого рівня життя громадян.

Історія українського державотворення, хоч і починалася зі славетних часів козацької демократії (коли вся влада, зверху донизу, була вибірною, а ії повноваження – чітко визначеними, з найпершої у світі Конституції Пилипа Орлика), згодом зазнала трагічних часів, коли усі паростки вітчизняного народовладдя були знищені трьома віками імперських кайдан та розподілом України між Російською та Австро-Угорською монархічними державами. Тому і спроба відновлення України як незалежної демократичної держави в 1918 році, і народження сучасної країни в 1991 році були пов*язані з необхідністю перетворення наявних авторитарної та колоніально-імперської системи управління в народно-демократичну. На цьому шляху українським суспільством, його політичною елітою, безперечно, було зроблено багато прикрих помилок, але разом з тим був накопичений і певний безцінний досвід. Завдяки йому в теперішній час європейсько-демократичний напрям розвитку нашої держави, формування активного громадянського суспільства, у статусі головного суб’єкта державотворення – це безперечні факти.

У зв’язку з цим розбудова української демократичної децентралізованої держави не має альтернатив; двадцятичотирьохрічна історія сучасної незалежної України вочевидь продемонструвала, що ніяке центральне керівництво не спроможне в достатній мірі задовільнити потреби місцевих громад (так само, як і в усіх розвинутих демократичних країнах світу). Виявилось, що централізована київська влада водночас і не в змозі, і не зацікавлена самотужки подолати негативну «спадщину», що залишилась в нашому державному устрої від Радянської влади – і тотальну бюрократію, і колективну безвідповідальність, і практику призначення на посади не кращих галузевих спеціалістів, а випадкових осіб за ознакою лояльності керівництву, і пріоритет абстрактних «інтересів держави» (а насправді – інтересів того чи іншого корумпованого посадовця) перед інтересами людини, громадянина, підприємця і працівника.           

Ось чому децентралізація – це найважливіші процеси оновлення українського суспільства, формування дійсно демократичних засад розбудови сучасної ефективної держави.

Офіційний сайт уряду України (у якому зазначеною реформою безпосередньо займається Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлового-комунального господарства України) з питань децентралізації влади ( http://decentralization.gov.ua/) визначає 5 необхідних кроків цього процесу:

1. Визначення територіальної основи органів місцевого самоврядування та виконавчої влади. Це передбачає утворення трирівневої системи адміністративно-територіального устрою в Україні, при якій пропонується створити на нижньому рівні 1500-1800 громад, на середньому – 120-150 районів та на вищому 27 регіонів. Наприклад, за інформацією вищенаведеного сайту, нині у Польщі інституції нижнього рівня державного устрою – тобто територіальні громади – мають у своєму розпорядженні біля 85% державного бюджету. Автори проекту, таким чином, впевнені, що і в Україні зазначені громади, які утворяться шляхом об*єднання теперішніх сільських та місцевих Рад, зможуть ефективно вирішувати питання соціально-економічного розвитку та вирішення наявних місцевих питань. Слід зазначити, що формування такої системи адміністративно-територіального устрою потребує і багатьох змін законодавства України: зокрема, правового закріплення виключних повноважень місцевих громад в розпорядженні прилеглими земельними ресурсами, пріоритету їхніх інтересів в формуванні податкової політики, стимулювання розвитку місцевого малого та середнього бізнесу, вільної побудови вигідних громадам міжрегіональних економічних зв’язків. А для цього українське суспільство, в свою чергу, мусить усвідомити, що абсолютну більшість в законодавчому органі – Верховній Раді – повинні складати не представники великого бізнесу і так званої «київської еліти», якими б демократично налаштованими вони не були, а саме представники місцевих громад, які мають хоча б невеличкий досвід вирішення нагальних проблем свого регіону і будуть керуватися насамперед його інтересами. 

2. Розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування різних рівнів, при якому вирішення питань, найбільш важливих для громадян, буде здійснюватися на рівні громад – тобто, найближчому для людей.

Так, до обсягу повноважень місцевих громад пропонується передати такі сфери відповідальності, як дошкільну та шкільну освіту, первинну медицину та швидку допомогу, комунальне господарство, охорону правопорядку (яку здійснює муніціпальна міліція), пожежну охорону, соціальний захист, місцевий економічний розвиток, пасажирські перевезення на території громади та планування розвитку, забудови та благоустрою території громади.

До повноважень районів будуть відноситись утримання об*єктів спільної власності громад, спеціалізована шкільна освіта, у тому числі школи-інтернати і спортивні школи, пасажирські перевезення у межах району, вторинна та стаціонарна медична допомога.

На регіональному рівні будуть вирішуватись питання професійно-технічної освіти, третинної – спеціалізованої медичної допомоги (утримання онкоцентрів, кардіоцентрів), планування регіонального розвитку, утримання доріг та регулювання регіональних транспортних перевезень, утримання об’єктів спільної регіональної власності, розвитку туризму і спорту, охорони природи.

3. Розмежування повноважень між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади, що потребує передачу основних повноважень місцевих держадміністрацій органам місцевого самоврядування і залишення виконавчій владі тільки права контролю.

Як зазначають автори реформи, в останні роки українська влада лише централізовувалася, все більше повноважень переходили до виконавчої влади – навіть такі питання, як дозволи на будівництво або реєстрація шлюбів. Таким чином зростали витрати державного бюджету, створювались ланцюжки корупції, де збирали побори з громадян. Тільки передача більшості важливих для людей повноважень органам самоврядування зможе спростити вирішення всіх питань місцевого рівня, зробить зайвою корупційну складову, наприклад, в регулюванні підприємництва, в медичній та правоохоронній сферах.

4. Визначення кількості ресурсів, потрібних на кожному рівні. Для цього необхідно повністю оновити бюджетну систему, щоб громади могли формувати власні бюджети, а також отримали можливість об’єднувати зусилля і фінанси. Таким чином у них з*являться ресурси для вирішення нагальних питань і розвитку.

Місцеві податки стануть основою місцевого бюджету. А вже він буде прямо залежати від громади та її влади. Це вмотивує владу громади до збору податків, а мешканців – до їх сплати.

Таким чином, утвориться нове коло соціально-економічного зростання: оскільки у місцевих бюджетів посиляться фінансово-економічні можливості, з'явиться головна умова для розвитку місцевої економіки. Владою громади будуть усуватися всі адміністративні бар’єри, щоб малий та середній бізнес мали можливість розвитку на значно більших територіях громади. Відтак будуть з*являтися нові робочі місця і відповідно будуть збільшуватися надходження до місцевого бюджету.

5. Забезпечення підзвітності та відповідальності органів місцевого самоврядування перед виборцями і державою.

Громадянам необхідно усвідомити, що від їхнього голосування залежить, чи добре працюватиме для них місцева влада, тобто від самих людей залежить якість їхнього життя. Необхідно зазначити, що українському виборцю досі не вистачає прагматизму та критичного підходу до формування влади, при якому обіцянки або особисті заслуги чи досягнення кандидата до місцевої і законодавчої влади повинні важити менше, ніж реальна, логічна та зрозуміла програма його роботи на майбутній посаді.

З іншого боку, в українському законодавстві донині відсутній дієвий механізм дострокового відкликання виборцями обраного ними представника влади, який не виконує або виконує не в повній мірі свої обов’язки, не здійснює свою передвиборчу програму – а без цього, вочевидь, не може бути ефективної та відповідальної влади. 

За ствердженням авторів вказаного урядового сайту, «децентралізація влади необхідна, аби українські громадяни могли обирати собі авторитетну місцеву владу, у якої будуть всі необхідні повноваження, досить ресурсів і відповідальність. Децентралізація дасть шанс людям у різних містах і селах самим творити своє майбутнє».

До цих добрих сподівань слід зауважити, що важливою умовою успіху децентралізації влади, як і інших соціально-економічних реформ, потрібних для розвитку України, є ведення представниками держави і керманичами цього процесу відкритої та якнайширшої дискусії в засобах масової інформації, роз*яснення та аргументація їхніх дій у даному напрямку. Що, зокрема, передбачає, на мою думку, публікацію на тому ж вищенаведеному державному сайті більш детальної програми цієї реформи – з врахуванням особливостей та першочергових потреб кожного регіону України, з проектами віднесення конкретних об'єктів до компетенції місцевої влади певного рівня (наприклад, недобудованих внаслідок банкрутств власників багатоквартирних житлових будинків або збиткових підприємств), з пропозиціями щодо доцільного об*єднання певних громад, з прозорою та відкритою для коментарів громадян базою даних про перспективних кандидатів на виборчі посади органів місцевої влади, і ще багато іншої важливої інформації.

Тільки така позиція може прискорити реформу децентралізації та забезпечити її успіх.

Петро Немеш, Заслужений юрист України, адвокат